Omgevingswet bedreiging voor natuur tenzij 352 gemeenten natuurbelang stevig verankeren

4 nov 2021

Geen verplichte omgevingsvergunning meer bij bouwactiviteiten en vage open normen. Minder vergunningsplichten, snellere procedures en minder tijd om kapvergunningen op te schorten. Mogelijk zwakkere toets op aantasting van natuur voor projecten in het Natuur Netwerk Nederland. Dit zijn enkele risico’s door de nieuwe Omgevingswet, zo blijkt uit een nieuw rapport.

Halverwege 2022 wordt de Omgevingswet van kracht. Het is een van de grootste wetgevingsoperaties ooit die wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water bundelt. Natuur- en milieufederatie Noord-Holland en Natuur & Milieu hebben in het rapport ‘Roeien met nieuwe riemen’ diverse kansen en bedreigingen door de Omgevingswet voor natuur, milieu en duurzaamheid in kaart gebracht. Ze geven ook aan op welke manier overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers die kansen kunnen benutten en de bedreigingen kunnen beperken. Tijdens het landelijke symposium ‘Kans of paard van Troje; hoe pakt nieuwe Omgevingswet uit voor natuur en landschap?’ georganiseerd door de Heimans en Thijsse Stichting op 6 november zullen een aantal resultaten aan de orde komen in de presentatie over kansen en bedreigingen. Binnenkort wijdt ‘Aan de slag met de Omgevingswet’ (ministerie BZK, Aandeslagmetdeomgevingswet.nl) een openbaar webinar aan Roeien met nieuwe riemen.

Grote uitdagingen
De hoeveelheid en kwaliteit van natuur is in de afgelopen vijftig jaar sterk afgenomen. In een dichtbevolkt land met veel industrie, transport en landbouw staan natuur en landschap continu onder druk. Met de uitdagingen waar Nederland de komende jaren voor staat op het gebied van energietransitie, woningbouw, klimaatadaptatie en transport zal de druk op natuur en landschap verder toenemen. Uit het rapport wordt duidelijk dat natuurminnend Nederland voor een enorme opgave staat om natuur goed te verankeren in de honderden omgevingsvisies, omgevingsplannen en omgevingsverordeningen die voor de nieuwe Omgevingswet opgesteld moeten worden.

Doordat alle provincies en alle gemeenten voor onderwerpen die relevant zijn voor natuur, milieu en gezondheid deels hun eigen regels kunnen opstellen, is het voor natuurorganisaties een grote uitdaging om een vinger aan de pols te houden. Het rapport laat tal van mogelijkheden zien om de verslechtering van de natuur tegen te gaan of natuur zelfs beter dan nu het geval is te verankeren in beleid. Dat vraagt echter veel kennis en tijd bij gemeenten. Kennis en tijd die er zeer waarschijnlijk onvoldoende is. Het is maar de vraag of behoud en/of versterken van natuur prioriteit zal krijgen als dit ten koste gaat van bijvoorbeeld meer woningen, economische ontwikkeling of de productie van duurzame energie. Het is daarom belangrijk dat natuur- en milieuorganisaties en natuurliefhebbers hun deskundigheid inzetten om ervoor te zorgen dat gemeenten natuur en landschap voldoende gewicht geven.

Hieronder staan enkele belangrijke veranderingen door de Omgevingswet die consequenties gaan hebben voor natuur als er geen acties ondernomen worden door natuurliefhebbers of gemeenten om bescherming van natuur en landschap beter te verankeren in nieuw (lokaal) beleid.

Toetsing op aantasting natuur in Natuur Netwerk Nederland wordt versoepeld
Tot nu toe moesten projecten die uitgevoerd worden in het Natuur Netwerk Nederland (NNN) getoetst worden op eventuele aantasting van natuurlijke kenmerken (ADC-toets). Als er wel aantasting te verwachten is, kan nu nog alleen toestemming gegeven worden indien er geen Alternatieven zijn, er een Dwingende reden van groot openbaar belang is of als Compenserende maatregelen worden getroffen die waarborgen dat de samenhang van het NNN bewaard blijft. Deze verplichte toets verdwijnt binnen de Omgevingswet. Provincies kunnen wel zelf besluiten (of op verzoek van maatschappelijke organisaties) om de toets te handhaven.

Provincies hebben in de Omgevingswet nog wel een resultaatverplichting voor het realiseren van het NNN. Die verplichting is echter op macroniveau en zonder controlemechanisme. Al met al is er, door de toegenomen vrijheid op provinciaal niveau, in de optiek van natuurorganisaties onvoldoende waarborg voor een gelijkwaardig beschermingsniveau van het NNN.

Afwijken van bestaande beschermingsniveaus zonder melding
Met instructieregels kan de landelijke overheid aan provincies aangeven hoe ze invulling moeten geven aan de bescherming van natuur, milieu en gezondheid. Provincies kunnen via instructieregels gemeenten instrueren. Gemeenten krijgen zo ruimte om hun eigen afwegingen te maken. Als een gemeente zich tot doel heeft gesteld om meer woningbouw te realiseren, dan kan dat een zwaarwegend belang zijn waardoor natuur in de verdrukking kan komen. Er bestaat het risico dat provincies, gemeenten en waterschappen de instructieregels niet op de juiste manier uitvoeren.

Geen landelijk uniforme omgevingsvergunningplicht meer voor bouwactiviteiten
De komende jaren moeten misschien wel een miljoen woningen gebouwd worden. Gemeenteraden kunnen na ingang van de Omgevingswet zelf vaststellen voor welke bouwactiviteiten en in welke gebieden nog een omgevingsvergunningplicht voor toetsing aan het Omgevingsplan geldt. Als een bouwactiviteit in het plan niet meer vergunningplichtig wordt gesteld, moeten initiatiefnemers zelf beoordelen of de activiteit strijdig is met de regels van het omgevingsplan. Als er geen vergunningsplicht is en er geen vergunningsaanvraag gedaan wordt, ontbreekt voor zogenaamde derden belanghebbenden zoals natuur- en milieuorganisaties openbare informatie over een initiatief. Dan wordt het moeilijk voor natuur- en milieuorganisaties om een verzoek om handhavend op te treden tegen onderdelen die in strijd zijn met het omgevingsplan voldoende te onderbouwen.

Van gedetailleerde regels naar open normen
Waar nu veelal gedetailleerde regels zijn voor wat wel en niet mag, kan vanaf de ingang van de Omgevingswet met open normen gewerkt worden. Het omgevingsplan bepaalt of een functie of activiteit toelaatbaar is, maar niet op welke wijze. Als bestaande (gemengde) bestemmingen ter bescherming van groen, natuur en landschapskwaliteit vervangen worden door open normstelling met een globaler, afweegbaar karakter, kan dit een bedreiging vormen voor natuur- en landschapswaarden.

Vervanging vergunningplichten door algemene regels
Uitgangspunt van de Omgevingswet is om zoveel mogelijk activiteiten met algemene regels te regelen. Als geen meldings- of vergunningplicht geldt, is het voor derden niet bekend dat een activiteit gaat plaatsvinden of plaatsvindt. Ook zijn er geen mogelijkheden om eventuele bezwaren kenbaar te maken. Derden kunnen alleen om handhaving verzoeken als blijkt dat een activiteit in strijd met algemene regels wordt of is uitgevoerd. Het is niet altijd mogelijk om de daardoor ontstane situatie te herstellen. Tegen de vaststelling van een algemene regel is geen beroep mogelijk. Eventuele strijdigheid met een internationale verplichting kan dus niet door de rechter worden beoordeeld.

Minder eisen aan geur, geluid, bodemkwaliteit en lozen afvalwater mogelijk
De huidige normering voor geur, geluid, bodemkwaliteit en het lozen van afvalwater wordt omgezet in standaardwaarden, waarvan (gemotiveerd) kan worden afgeweken. Door het vervallen van regels, en vergunning-, meld- en onderzoeksverplichtingen krijgen gemeentes beleidsvrijheid wat betreft het reguleren van activiteiten. Ook wijzigen de boven- en ondergrenzen. Het gaat hier om complexe regelgeving, waarover gemeenteraden desgewenst eigen besluiten kunnen nemen. Het zal voor gemeenteraden niet eenvoudig zijn om hierover gefundeerd te besluiten, omdat er veel variabelen, en dus vrijheidsgraden, in het spel zijn. Gemeenteraden zijn mogelijk onvoldoende deskundig om, in de transitie naar één omgevingsplan, een gefundeerd besluit te nemen over het beschermingsniveau en de wijze van bescherming.

Gemeenteraad kan vergunningen voor afwijkingen in omgevingsplannen niet meer tegenhouden
Het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het omgevingsplan wordt een bevoegdheid van B&W. De omgevingsvergunning kon tot nu toe echter pas verleend worden als de Gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen had afgegeven. Die noodzaak voor deze verklaring vervalt in de Omgevingswet. Voor derden belanghebbenden zoals natuur- en milieuorganisaties is het dan niet meer mogelijk om via de Gemeenteraad invloed uit te oefenen op plannen die invloed hebben op natuur en landschap. Omdat voor het aanpassen van dit soort vergunningen de reguliere en dus kortere procedure geldt, wordt de tijd om invloed uit te oefenen korter. Wel kunnen gemeenteraden een lijst vaststellen van activiteiten waarvoor zij nog wel het toestemmingsrecht willen behouden.

Meer mogelijkheden voor participatie, maar ongelijk speelveld en geen garantie voor goede besluiten
Aanvragers van een omgevingsvergunning zijn, in meer gevallen dan nu, verplicht om participatie van belanghebbenden te organiseren. Overheden mogen, en moeten, echter zelf bepalen hoe ze hun participatiebeleid vormgeven en welke eisen ze stellen aan het al dan niet betrekken van belanghebbenden, aan hun eigen rol en aan hoe ze het resultaat van de participatie meenemen in de besluitvorming over het wel of niet verlenen van de vergunning. Als dit beleid duidelijk wordt vastgesteld zou voor betrokkenen duidelijk zijn hoe zij kunnen participeren. Echter zullen de regels voor participatie zeer gaan variëren van gemeente tot gemeente wat de overzichtelijkheid niet ten goede komt, zeker niet voor regionaal of landelijk opererende natuur- en milieuorganisaties. Bij natuur- en milieuorganisaties bestaat ook de vrees dat er van een ongelijk speelveld sprake zal zijn omdat initiatiefnemers een kennisvoorsprong hebben. Daarbij heeft het bevoegd gezag de neiging de uitkomsten van de initiatiefnemer van een project of plan zonder meer over te nemen. Participatie en inspraak zijn daarmee dus geen garantie voor goede besluiten.

Sneller inwerkingtreding vergunningen vergroot kans op kappen monumentale bomen
Vanaf de nieuwe Omgevingswet treedt een omgevingsvergunning in werking met ingang van de dag na de dag waarop het besluit is bekendgemaakt. Het bevoegd gezag kan deze termijn aanpassen en bepalen dat de vergunning pas na vier weken in werking treedt. Als dat niet gebeurt, kan het voor omwonenden of andere belanghebbenden te laat zijn om te voorkomen dat er onherstelbare schade optreedt, zoals het kappen van monumentale bomen.

Dreigingen omzetten in kansen: maar wie gaat en kan dit doen?
In het rapport ‘Roeien met nieuwe riemen’ wordt voor alle hierboven beschreven bedreigingen voor natuur aangegeven wat natuurliefhebbers, natuur- en milieuorganisaties, gemeenten of provincies kunnen doen om de dreigingen te mitigeren of kansen op een sterkere bescherming van natuur te verzilveren.

Gemeenten en provincies kunnen strengere normen stellen. Ze kunnen nu landelijk geldende regels handhaven. Ze kunnen vergunningsplicht voor bouwactiviteiten behouden. Ze kunnen voor een natuurgebied of een gebied met veel industrie bepaalde omgevingswaarden vaststellen. Provincies kunnen uit eigen beweging de huidige ‘ADC’-toets voor het Nationale Natuurnetwerk Nederland handhaven in hun omgevingsverordening. Etcetera. Etcetera. Er kan dus ook heel veel voor de natuur geregeld worden. Maatschappelijke organisaties, zoals natuur- en milieuorganisaties, en burgers kunnen via de diverse en uiteenlopende participatie- en inspraakmogelijkheden voorstellen doen aan gemeenten en provincies. Eén van de uitdagingen is echter dat er 12 provincies en 352 gemeenten zijn waar verschillende plannen en regels opgesteld worden.

Bundeling van krachten natuur- en milieuorganisaties
Via de website Samenvooronzeleefomgeving.nl werkt een groot aantal natuur- en milieuorganisaties samen om hun achterban de benodigde informatie te geven om een rol te spelen in het participatieproces. Er moet echter nog veel gebeuren om het sociale natuurnetwerk maximaal te stimuleren om in actie te komen en om een vinger aan de pols te houden.